国务院日前印发《全国国土规划纲要（2016-2030年）》。

《纲要》透露出重要信息，全国建设用地将会收紧。《纲要》要求到2030年，国土开发强度不超过4.62%，将城镇空间控制在11.67万平方千米以内。尤其是对于京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区，《纲要》要求将以盘活存量用地为主，严格控制新增建设用地。

而去年发布的《国土资源“十三五”规划》早已指出，对超大和特大城市中心城区，原则上将不新增建设用地。北京市市长蔡奇近日也表示，北京将实行“减量建设”，年均减少建设用地存量30平方公里，严控新增用地和新增产业。

这份《纲要》是首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用。规划基期为2015年，中期目标年为2020年，远期目标年为2030年。

城镇空间控制在11.67万平方千米内

对于主要目标，《纲要》给出了具体的约束性指标：要求到2030年，国土开发强度不超过4.62%（国土开发强度是指除森林、河流、耕地之外的使用的面积与总国土面积之比），耕地保有量18.25亿亩，将城镇空间控制在11.67万平方千米以内。

截止到2015年末，根据国土资源部披露数据显示，我国建设用地总面积为38.53万平方公里，这个国土开发强度为4.01%，15-20年和20-30年国有建设用地增加规模分别为2.17亿平方公里和3.65亿平方公里，年均建设用地增量分别为4314平方公里和3648平方公里，与过去10年相比供地强度下降幅度比较显著。

广发地产评论称，经过多年的发展，建设用地的存量水平和开发强度已经超过4%，在耕地红线以及环境保护等多方面要素的制约下，总体的增量资源数量注定会下降，底线是确定的。

（从2016年开始，结合多个和国有土地资源使用相关的文件，我们能整理出一条未开地产开发和供地政策大致思路。在资源分配上，遵从三个原则:

1. 除特大城市外，在增量规模减少的情况下指标按需分配，强调“人地挂钩”；

2. 强调地方政府的主体责任，提高土地利用效率，盘活存量。

3. 可售开发资源有“能”者得，以特色小镇为代表的模式，资源获取要和产业带动能力挂钩。

支撑以住宅为代表的可售项目开发建设的是土地资源，而在资源愈发紧张和经济结构改革等宏观背景之下，未来土地资源的利用效率的提升及对整个区域的经济带动，将更加重要。落实到开发型企业拿地层面，本土房企的政府资源优势和规模房企的资金成本优势都将逐步减弱，而拥有产业带动能力的企业，将拥有更高的资源获取话语权。）

中国房地产数据研究院执行院长陈晟则指出，之前为了城镇化的发展，国内土地出让相对粗放，供应土地效率相对低下，所以目前要在总量控制的情况下，提高土地使用效率。

严控新增建设用地

《纲要》要求根据各区域的不同，合理配置建设用地指标，实行差别化调控。《纲要》提出，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区国土开发强度接近或超出资源环境承载能力，要求以盘活存量用地为主，严格控制新增建设用地，引导中心城市人口向周边区域有序转移。

（进一步优化环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区空间开发结构，严格控制开发强度和新增建设用地供给，积极盘活存量建设用地，降低工业用地比例。

支持长江中游地区、成渝地区等重点开发区域加快产业发展与人口集聚，促进经济社会发展，适当提高国土开发强度，稳定建设用地供给。

限制农产品主产区和重点生态功能区开发强度，鼓励整治修复农业和生态空间。到2030年，国土开发强度控制在4.62%以内。优化城乡建设用地结构和布局，到2030年城镇与农村建设用地面积之比调整为3.9： 6.1左右。）

广发地产认为，过去10年，国有建设用地的供地结构发生过比较明显的变化，从重视招商工业用地到重视基础设施等其他用地的供给，而住宅及商业用地的比例则持续下降，其中住宅用地占比到2015年已经下降至15.5%。而未来随着整体供地强度的回落，可售资源供地比例还将受到限制，尤其在核心区域，对于可开发销售的土地资源的争夺，将会愈演愈烈。

疏解北京非首都功能

对于京津冀地区，《纲要》要求推动京津冀协同发展，有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，探索人口密集地区优化开发模式，增强对环渤海地区和北方腹地的辐射带动能力。

实际上，北京已经推出了最严控土令。据中国新闻网报道，北京将实行“减量建设”，严控新增用地和新增产业。北京市市长蔡奇日前透露称，目前北京城乡建设用地规模已经达到2921平方公里，“十三五”规划控制目标定为2800平方公里以内，这就要求从2017-2020年全市年均减少存量30平方公里。

北京市市长蔡奇在近日的座谈会上也提到，有序疏解非首都功能，是京津冀协同发展的关键环节和重中之重。

早在去年4月，国土资源局发布的《国土资源“十三五”规划纲要》已经指出，对超大和特大城市中心城区，原则上将不新增建设用地计划，用地计划向中小城市和特色小城镇倾斜，向发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇倾斜。

国务院: 设定开发强度红线 管控新城新区无序扩张

国务院日前印发的《全国国土规划纲要（2016－2030年）》（以下简称《纲要》）于2月4日正式发布，这是我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用。

《纲要》提出，到2030年，我国国土开发强度不超过4.62%，城镇空间控制在11.67万平方千米以内，耕地保有量保持在18.25亿亩以上，用水总量控制在7000亿立方米以内，此外，全国铁路营业里程规划达到20万千米以上，建成580万千米公路网。

设定国土开发强度“红线”

到2030年，国土开发强度不超过4.62%，城镇空间控制在11.67万平方千米以内。这个目标的提出有何用意？城镇开发将会有怎样的未来？

“过去一、二十年，我国人口进入城镇的速度低于城镇土地开发的速度，接下来，这个现象需要扭转。”全国房地产商会联盟执行主席顾云昌指出，之所以要控制国土开发强度，就是因为我国以往的发展过程中对于土地的开发强度过大，土地变为城市的速度过快，地方政府对土地财政的依赖不断增长，而城市越大，人均占有的土地面积就越小，我国提供的城市土地已经超标。

“我们在城镇化建设当中，多年来所执行的行政管理体系，让更多的财力与资金投入到大城市中，比如就业的充分，基础设施的完备，教育医疗的发达等，吸引更多的人口投入到大城市，这就造成了北上广深这样的一线城市土地供应和人口数量不匹配，土地供应的紧张，直接导致住房的供不应求和房价过快上涨。”顾云昌认为，在国土开发及城镇空间规划上，既要有总量的控制，又要有结构的调整，土地的供应量应该和人口的城镇化进程相适应，哪里的人口进入量大，哪里就应该适当地调控土地供应。

对此，《纲要》之中也提出，要实施建设用地总量和强度双控行动，严格执行建设项目用地准入标准，创新节地模式，推广节地技术。同时，推动低效建设用地再开发，以棚户区和城中村改造、城区老工业区搬迁改造为重点，积极稳妥推进低效建设用地再开发，坚持集中成片改造、局部改造、沿街改建相结合，推进城镇建设用地集约利用，依法处置闲置土地，鼓励盘活低效用地，推进工业用地改造升级和集约利用。

“对于中小城市，原本规划的城镇人口数量，实际上难以达到，那么就要适时调整供地结构。”顾云昌说。

地上地下立体综合开发利用

《纲要》还提出，严控新增建设用地，有效管控新城新区和开发区无序扩张。顾云昌说，这一内容直指当前一些中小城市为了招商引资、吸引更多的资金，在城郊建设开发区、新城，但在实际运行过程中，却并未达到“吸引”的效果，反而因为各方面投入无法持续，使这些新城、开发区成为空城、“鬼城”。

《纲要》因此提出，将有序推进城镇低效用地再开发和低丘缓坡地开发利用，推进建设用地多功能开发、地上地下立体综合开发利用，促进空置楼宇、厂房等存量资源再利用。

“大城市发展过快的另一面，就是小城镇的发展滞后，人口大量外流，土地供应量依旧没有调整。”顾云昌认为，《纲要》提出严控新城、开发区无序扩张，也是我国对土地供给侧改革的一种决心和表现。

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